¿Andalucía existe? La pregunta puede resultar extraña e incluso ofensiva para muchos de los que durante los últimos treinta años han hecho bandera de la autonomía. Negar la mayor implica un problema. Y, sin embargo, a efectos territoriales no deja de ser pertinente, porque la historia de las políticas de ordenación del territorio son la crónica de esta duda, consecuencia de la ley del péndulo y, al cabo, la certificación, con todos los matices que se quieran, de una impotencia colectiva que pone en cuestión algunas de las  categóricas afirmaciones sobre la identidad regional.
El Sur de la Península Ibérica siempre fue un espacio sentimental. La geografía no muta, pero la historia se sucede quebrando todas las utopías humanas. El país de ciudades, como nos llamó con acierto el historiador Antonio Domínguez Ortiz, nunca gozó de capacidad política propia hasta que en 1981 aprobó su primer estatuto de autonomía. Desde entonces lo que era un espacio vagamente común comenzó a ser objeto de un proyecto sistemático de reinvención política. Algo nada sencillo si tenemos en cuenta que hablamos de una región -90.000 km2- de tamaño superior a países europeos como Bélgica, Holanda o Dinamarca.1) La duda. La génesis de la ordenación territorial en Andalucía está íntimamente vinculada a esta incógnita: ¿Qué somos? Y su inmediata consecuencia: ¿Qué queremos ser? La autonomía aterrizó sobre una región -ordenada a partir de la estructura provincial- que había ido conformándose sobre una dualidad: la Baja y la Alta Andalucía, réplicas de un territorio marcado por la omnipresencia del Valle del Guadalquivir y el olvido del Sur profundo, rural, montañoso. La región conservó a lo largo de su historia una estructura de ciudades medias que, al contrario de lo que ocurre en otras zonas de España, suponía una ventaja de partida. Las grandes urbes, que en los años 50 y 60 acogieron el éxodo provocado por la pobreza endémica de algunas zonas interiores, tenían graves problemas de infravivienda y hacinamiento. El panorama era de subdesarrollo relativo, aunque el sol cubriera muchas de estas miserias patrias. Las infraestructuras eran nulas o deplorables; las dotaciones colectivas casi inexistentes; el entusiasmo débil. Andalucía parecía un trasunto de Sicilia.
Dar cohesión a esta realidad divergente suponía un esfuerzo titánico. Existían un sinfín de obstáculos. Aunque esto no debe hacernos olvidar una evidencia: la vertebración regional, tan problemática en términos políticos como necesaria desde el prisma territorial, no fue siempre la prioridad de los sucesivos gobiernos, que incluso llegaron a eliminar este área del organigrama de la Junta entre 1986 y 1990.
Sólo así se explican determinados hechos. Primero: Andalucía ha tardado casi un cuarto de siglo en definir cuál debe ser su propio modelo territorial. El Plan de Ordenación del Territorio (POTA) no se aprobó hasta 2006. Redactar una ley específica (la LOTA) llevó trece años. Su legislación de ordenación urbanística (LOUA), cambiada sin parar desde entonces, es de 2002; veinte años después del estatuto. Tras más de una década de autogobierno, la planificación regional tan sólo había sido capaz de aproximarse al problema: las Bases para la Ordenación Territorial (1990) lanzaban propuestas pero no terminaba por definir claramente qué debía ser Andalucía. ¿Por qué?
Segundo: Este enorme retraso no fue casual. Las circunstancias lo impusieron. Los municipios (competentes en materia urbanística) nunca creyeron en la vertebración regional y los conflictos provinciales que han condicionado buena parte de la gestión autonómica a lo largo de estas tres décadas tampoco contribuyeron a que el trabajo de los urbanistas y geógrafos andaluces pasara del papel a la realidad. Los políticos, ante el terror a resucitar los viejos agravios territoriales, obviaban constantemente la cuestión. La vertebración del Sur, en lugar de ser una prioridad, se transformó en un tabú. Mejor, al baúl. Cinco años después del autogobierno, el Gobierno andaluz borraba del mapa su departamento territorial. Un pésimo síntoma.
No todo fue en vano. Aún sin un modelo propio, los primeros estudios sobre ordenación del territorio al menos sirvieron para guiar parte de la política de la Junta en materia de servicios y dotaciones. Fueron la única referencia seria a la hora de ejecutar políticas sanitarias, educativas y de asistencia, aunque -extrañamente- sin llegar nunca a tener carta de naturaleza oficial, rango, como si fueran algo inconfesable, quizás por el mismo inexplicable complejo que ha marcado la cuestión de la capitalidad regional. Se acepta, pero sin reivindicarla. Por si acaso. Los conflictos de aldea. Probablemente la razón por la que Andalucía sigue siendo un territorio sin cabeza.
Curiosamente, el modelo que se defiende dos décadas y media después de  la autonomía (el POTA) es muy similar al propuesto en los primeros estudios que en 1979 hizo la Universidad de Sevilla sobre vertebración andaluza. Tres territorios: la Sierra, el Valle del Guadalquivir y la Costa, cuya ordenación definitiva no se ha terminado hasta hace apenas dos años; casi tres décadas después de ver ondear las banderas verdiblancas. Un olvido consciente. Igual que el fracaso de las propuestas de vertebración interior.  En 1983 se ensayó en Andalucía un vago proyecto de comarcalización -cuestión que en España sólo se ha intentado en Cataluña- que, aunque sirvió de base para situar equipamientos, fue dinamitado por el desdén municipal. La consecuencia: los graves problemas de cohesión interna en el interior de la región todavía están por resolver. Durante años todo se redujo al obvio discurso del país de ciudades, aunque reformulado en un documento (El sistema de ciudades de Andalucía. 1986) que no pasó de constatar algo evidente: el Sur de España, desde antiguo, ya fue un espacio con una red de núcleos urbanos intermedios. Una herencia histórica, no un logro autonómico.
2) El péndulo. Las consecuencias de esta falta de decisión política para vertebrar Andalucía como un área global tuvo sus repercusiones. La  principal es el movimiento pendular que caracteriza al urbanismo en el Sur de España. Del subdesarrollo -y sus excesos- a la insostenibilidad ambiental con la burbuja inmobiliaria, sin encontrar nunca un punto de equilibrio que permitiera el desarrollo armónico de la región. El urbanismo, dependiente de los ayuntamientos, tuvo en los albores de la autonomía que hacer frente a los problemas heredados del tardofranquismo: barriadas sin servicios públicos, viviendas  sin los mínimos requisitos para ser habitadas, zonas industriales que contaminaban y áreas rurales sin infraestructuras. La herencia negra del funcionalismo, doctrina que, al apostar por separar las zonas residenciales de las industriales y las comerciales, convirtió las periferias de las urbes andaluzas -de tradición mediterránea- en espacios inhóspitos, sin referentes, sin dignidad. Un océano de polígonos, ya fueran residenciales o industriales.
Buena parte de los problemas latentes entonces permanecen, si bien la decisión de ir construyendo la región a base de las políticas sectoriales -carreteras, equipamientos- ha atenuado muchos de los conflictos más graves. Andalucía tiene hoy cobertura sobre todo su territorio, aunque de forma imperfecta: se ha invertido más en carreteras que en transporte público (la gran asignatura pendiente) y no se ha roto la vieja costumbre de entender Andalucía -cada parte de ella- en relación al exterior como una mera sucesión de proyectos locales autónomos, en vez de como un único territorio emergente. Un ejemplo: Sevilla y Málaga todavía no tienen una conexión  directa de tren de alta velocidad (está ahora en ejecución, treinta años después del autogobierno) y, en cambio, ambas ciudades sí están ya unidas con Madrid. Por separado.
La falta de arrojo de la Junta de Andalucía para impulsar su propio modelo territorial ha hecho que la región que hoy conocemos se haya construido por la vía de los hechos consumados. Sucedió en el capítulo de las inversiones públicas y también en lo que respecta al desarrollo inmobiliario privado, marcado por los ciclos económicos y capaz de conseguir que los planeamientos oficiales se flexibilizaran sin demasiados problemas, dando así carta de naturaleza a una ocupación del territorio centrada en el corto plazo y en la rentabilidad inmediata, obviando cualquier lectura en clave regional. Los consistorios, autónomos en esta materia, contribuyeron a los excesos. Aunque la Junta no está libre de pecado: las comisiones provinciales de ordenación validaban sin problemas todos los crecimientos urbanísticos marcados por la especulación, no por la demanda poblacional. Mientras, paradójicamente, el acceso a una vivienda -sobre todo protegida- se convertía en una quimera. La Junta actuó en los casos más graves -Marbella o el litoral almeriense- pero lo hizo casi siempre tarde y cuando la batalla estaba perdida. Aunque su mayor responsabilidad es haber dejado engordar problemas territoriales estructurales, como los que ahora existen en las grandes áreas metropolitanas andaluzas (Sevilla y Málaga), donde el monocultivo inmobiliario causa a diario serios problemas de colapso en materia de transporte y dotaciones. Paradójicamente, el ratio técnico de equipamientos generales es ahora mucho mejor en las ciudades medias, o en los pueblos, que en determinadas capitales. De nuevo, el péndulo.
La tesis oficial de la Junta es que esta política de diseminación de servicios e infraestructuras ha permitido consolidar la red de ciudades medias y evitar grandes éxodos poblacionales hacia las área metropolitanas. Es cierto: la cohesión, vista a partir de las dotaciones, es uno de los grandes logros autonómicos. Pero se ha hecho sin atreverse a defender un modelo, de forma coyuntural, casi secreta y siempre con posterioridad a las verdaderas decisiones -las económicas- que construyen las ciudades. Prueba de ello es que cuando el POTA optó por limitar por ley el crecimiento de todos los municipios andaluces -una medida necesaria que provocó fuertes presiones de los agentes del ladrillo- el mal de fondo ya estaba hecho. Se había ocupado buena parte del litoral, el paisaje urbano había empeorado y los problemas de dispersión territorial (urbanizaciones segregadas de los cascos históricos) eran la tónica general. El sueño del adosado. La población crecía en términos reales menos de un 2% al año. La construcción trabajaba, en cambio, como si los índices demográficos fueran del 22% anual. Entre 1987 y 2005 se urbanizó el 15% del territorio: 15.000 hectáreas. La ocupación del suelo crecía del orden de un 175%. Andalucía se había convertido, sobre todo en sus espacios metropolitanos y en el litoral más oriental, en una gigantesca edge city: la urbe suburbial norteamericana, de naturaleza dispersa. Justo cuando revindicaba a los clásicos: la urbe compacta. Demasiado tarde. Ya no había nada que hacer. El urbanismo expansivo había ganado.
3) La impotencia. Este devenir certifica un cierto fracaso (colectivo) en la tarea de reformular Andalucía. La ordenación territorial logró mejorar los servicios y dotaciones generales en relación al inicio de la autonomía, pero fracasó en la tarea trascendente: lograr, sobre todo en el ámbito del desarrollo económico, que la región  funcione como un organismo global, unívoco, vertebrado. Para esta tarea sigue sin haber consenso político -cada territorio sigue haciendo la guerra por su cuenta- ni social, dadas las recurrentes polémicas basadas en los falsos agravios. El planeamiento urbanístico no era la solución, sino el punto de partida. La participación ciudadana prácticamente no ha existido más allá de lo formal. Treinta años después del primer estatuto, Andalucía sigue sin tener una visión coherente de sí misma, con independencia del discurso político oficial, que -lógicamente- es tan totalizador como virtual. La integración interna de la región es frágil y los ciclos económicos continúan siendo locales. No se ha dado un salto de escala regional -lo que nos resta competitividad como territorio- y la vieja lógica municipal, o provincial, todavía pesan más que la autonómica. Todo viene de un problema de identidad. La decisión eternamente pospuesta. Consiste en decidir si queremos que Andalucía siga siendo un territorio preso de los conflictos de aldea, volcado en las guerras indígenas, o se convierta en el país de ciudades (modernas) que nos descubrió Domínguez Ortiz.